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联合国发展机制评析
发表日期:2005-10-18 作者: 编辑:王文 出处:

                   联合国发展机制评析

                                                      

            (中国青年政治学院,北京,100089

[关键词]发展体系  援助活动  协调机制  经社理事会  可持续发展

 

[摘要]联合国有一套庞大的发展系统和用于发展的经费预算,来实施宪章中关于发展的宗旨。该套机制的建构、发展、运行及发展业务的操作代表了联合国发展职能的履行和业绩。同时发展问题仍令人堪忧,联合国作为全球发展的协调中心,在机制上存在着明显缺陷,因此,联合国经社发展机制有待进行关键性的改革。

[完稿日期]2000820

 

联合国自成立以来,为实现宪章关于发展的宗旨,连续实施了四个发展十年战略,形成了关于可持续发展的思想和理论,建立了庞大而复杂的发展机制,发展了一套援助体系,创造了多种形式和多种层次的国际合作模式。然而,今天的发展问题仍然令人堪忧:官方发展援助数额连年下降,债务负担使发展中国家每年支付的利息远远超过得到的援助。全球仍有8亿人口处在饥饿和营养不良状态,世界粮食的安全系数为15%,低于粮农组织规定的17-18%的安全水平。[1]南北差距继续扩大,全球20%的最富有者与20%的最贫穷者的收入之比从30年前的30 1增加到61 1,整整翻了一番。发达国家与发展中国家国民人均收入的差距从30年前的5700美元增长到今天的1.54万美元。[2]所以有的人惊呼,联合国经社理事会失败了,“经社理事会的失败就是整个国际体制的失败”[3]。尽管这种说法有些言过其实,但与几十年来联合国在发展领域所投入的人力、物力和财力相比,它取得的成效的确不太明显。究其原因,全球化所带来的种种挑战是一个不容忽视的重要因素,与此同时,联合国作为国际共同体的核心,是否在发展领域起到了关键性的领导作用;作为发展的关键性机制,它是否有效地发挥了协调职能,的确值得反思。因此,本文试图从发展机制上入手,探讨联合国发展机制的构成,经费来源、并以发展援助活动为主线分析发展机制的运行以及症结所在和改革。

 

                 一、 联合国的发展体系及经费来源

为有效完成关于发展的使命,宪章设计了以经社理事会为中心的一套庞大、复杂的网状运行机构。根据宪章的规定,发展系统由三个层次的机构组成,它们是联合国大会,经社理事会、经社理事会的附属机构和专门机构。

大会在发展系统中享有最高和领导地位,宪章第60条规定,联合国“有关国际经济及社会合作之责任,属于大会及大会权力之下的经济及社会理事会。”

经社理事会是经社发展体系的中枢。宪章就其职权是这样规定的:<1>就国际经济、社会、文化、教育、卫生及其它有关事项从事研究并向大会、会员国及有关专门机构提出建议案(第621款);促进对人权和基本自由的尊重和遵守,并作成建议案(第622款);这两条给予了经社理事会在经社发展领域的研究和建议权。<2>就其职权范围内的事项,召开国际会议和起草提交大会的公约草案(第623款、4款),这两款表明,经社理事会有提出协约草案和建议召开国际会议之权。<3>经社理事会应设立经社部门以及以提倡人权为目的之各种委员会,并得设立于行使职务所必需之其他委员会。在经社理事会之下有三种委员会,包括职司委员会、会期常设和特设委员会以及区域委员会。该条款规定了经社理事会与附属机构的关系(第68条)。<4>与各专门机构商订协定,以确定这些机构与联合国的关系,并通过与各专门机构协商,向这些机构提出建议以及向大会和联合国会员国提出建议,来协调各专门机构的活动(第631款、2款),这两款赋予了经社理事会协调、管理专门机构的职能。

在经社理事会和大会下面有两套系统是直接进行操作的机构,它们是联合国的专门机构和附属机构。从整体上讲,宪章中规定的实现经济和社会领域内国际合作的宗旨,是由这些附属机构和专门机构有机地、共同地完成的,它们直接承担着大量国际间经济、社会、文化和人道主义性质等多方面的国际合作项目。到目前为止联合国发展体系中的附属机构大约有12[4],它们是由联合国大会决议设立的,并接受经社理事会的协调,因此无论于法律还是于事实,它们都属于联合国系统的下属机构,是创建它们组织的一种机构上的延伸。在所有与经社理事会建立工作关系的专门机构中,可按其活动领域划分为四大类:国际劳工组织;教育、卫生和科技类;工农贸和金融类;交通运输类[5]。这些专门机构通过与经社理事会签署的一种特别协定,接受联合国的监督与协调。

综上所述,在联合国的发展体系中,经社理事会“既向大会负责,又有完成自己任务的职责。与此同时,经社理事会的附属机构与它关系也是同样的。”[6]专门机构有内部自主权,但接受经社理事会的一般监督、协助和协调。因此,经社理事会是联合国发展体系的中心点。由于这个中心点的存在,整个系统内的关系被协调和统一起来。

联合国不仅有一个庞大复杂的发展机制,还有机制运行、开展发展活动的经费来源。首先,联合国的发展活动应该主要依赖于其正常预算,此款由会员国按比率分摊,其中70-80%用于发展活动和人事行政开支。但由于不断发生的财政危机,联合国的发展经费越来越多地依赖于额外预算。联合国的财政危机始于1956年,为解决苏伊士运河危机,安理会首次派出了维和部队。以后,刚果危机产生,两次维和行动给联合国造成财政赤字达1亿多美元。此后,由于会员国拖欠会费,财政危机始终困扰着联合国。到80年代,世界银行提供的发展援助资金约有12亿美元,平均每年都多于联合国经社体系的正常预算。[7]90年代以来,这一趋势继续扩大。其次,第二笔用于发展的费用是官方发展援助基金。1970年,联合国在第二个发展十年战略中规定了官方发展援助的数额为发达国家国民生产总值的0.7%,此后,在第三、四个发展十年战略中都重申了这一的指标。但是官方发展援助数额连年下降,并且联合国多边发展援助机构得到的援款仅占官方发展援助总额的16%,如果仅计开发计划署、人口基金、儿童基金和粮食计划署四大基金,援款只占世界官方发展援助总额的7.8%[8]。再次,联合国发展活动越来越依赖于私人的自愿捐赠,该笔款项呈现明显上升趋势,累计从1975年的500亿美元上升到1995年的约2800亿美元,[9]成为发展费用中占较大比重的一部分。这笔款项用于正常预算之外的活动,在联合国发展领域中,这些特定领域的活动包括向难民提供援助、环境、人类住区、救灾、以及对滥用麻醉品的管制。另外还有一部分自愿捐赠属于各国政府向联合国提供的捐款。该笔费用主要来自西方国家,也呈下降趋势,近年来,这笔款项主要流向从事救济和紧急援助活动的非政府组织。1993年,美国政府拨给此类美国非政府组织的资金占全部用于救济金的76%1994年,欧盟将救济金的65%拨给了20个非政府组织。[10]最后,在某些特定情况下,联合国也通过发行公债方式筹集资金。1961年,为渡过财政危机联合国向各国政府、国家银行和指定的非营利机构或团体发售了约两亿美元的公债。

随着联合国发展机制的不断膨胀和发展活动的深化与扩大,联合国的经费支出迅速增长,1946年,它的全部预算为1939万美元,1972年,达到 2.13亿美元,1980年,超过了5亿美元,目前已接近12亿美元。[11]除此之外,联合国的预算外活动经费远远超过这个数字几倍。自然,用于经社发展的费用也按比例迅速增长。

 

          二、联合国发展机制的运行及变迁

    联合国发展机制内部有着明确的分工,大会是审议与决策机构,经社理事会为协调与主管机构。大会和经社理事会的附属机构、专门机构是联合国发展体系中最基层的组织,直接执行大会的决议,接受经社理事会的协调。一般地说,它们在发展领域有各自特定业务范围和专业特长,在法律上有独立的内部结构和自治权,但必须接受大会经社理事会的协调。以专门机构为例,联合国承认专门机构的职权范围;专门机构承认联合国有权提出建议并协调其活动,每年向经社理事会提交报告;联合国有权审查各专门机构的行政预算和人事安排,以便对它们提出建议。各专门机构是通过与经社理事会的特别协定纳入联合国经社系统的。

总而言之,经社理事会通过以下几个渠道对这些基层机构进行协调,<1>会议机制。联合国每年都要召开关于发展问题的国际会议,通过关于发展问题的决议,纲领,行动计划,形成宏观政策,以指导各国的发展政策的制订。在准备会议的文件、召集会议、推动大会达成一致方面,专门机构与附属机构利用自己的专业特长和熟悉情况的优势,形成与经社理事会的密切配合。<2> 研究、分析机制。经社理事会与其下属机构,特别是它的各种委员会就发展问题进行宏观和微观研究,对发展问题进行政策分析,对发展前景进行预测,对发展项目效率进行评估,这种研究有利于联合国发展问题的决策及调整,有利于各种发展计划的实施成功。<3>支持和操作机制。在经社系统内,经社理事会负责发展业务的可行性研究,提供技术合作项目和前期投资,专门机构及联合国附属机构则具体操作。此种机制是联合国开展发展活动的主要渠道,也是本文要重点说明的。

显见,联合国的发展机制及运行模式都是为了开展发展活动,而这些活动的基础就是联合国宪章第55条,它宣布联合国有责任促进:较高的生活水平、充分就业、经济与社会进步发展条件;国际间经济、社会、卫生及有关问题的解决;国际间文化和教育合作。在联合国成立之初,宪章的思想转化为如下战略,消灭贫穷、饥饿、愚昧和疾病,贫国与富国之间应当合作以改善所有人的生活。因此,虽然联合国的发展活动十分广泛和复杂,但一开始就确立了一条主线,即援助发展中国家,缩小贫富差距。

的确,战后以来联合国体系最主要、最大量的业务就是“发展援助,”它成为全球援助资金的筹集与分配的主要枢纽,大量的发展援助资金年复一年地经联合国各发展机构流向发展中国家。其中联合国开发计划署是联合国最大的多边发展援助机构,其资金拥有量占联合国发展援助系统总资源的一半以上。

联合国的发展援助可分为两种类型:第一是特别援助活动。为应付各种紧急情况而设立一些人道主义救援机构,它们主要负责向遭受自然灾害的国家、地区提供紧急的以及长期的善后援助。这种特别援助活动还包括为特别人群提供的援助,如联合国儿童基金会和难民事务高级专员公署就是为此目的而设立的。第二是由专门机构和附属机构实施的发展项目,即向低收入国家提供多边技术援助和投资前援助。以开发计划署为例,其资金的80%被指定用于人均国民生产总值低于750美元的低收入国家,60%用于最不发达国家。[12]援助范围包括农业生产、畜牧、渔业、林业、矿业、制造业、动力、运输、交通、住房和建筑、贸易和旅游、健康和环境卫生、教育和培训、社区发展、经济计划和公共行政部门。所有这些项目的目的是为了<1>帮助低收入国家创造有利条件,以便在合理和有条理的基础上从国内外筹集发展资本。<2>充分有效地运用这些投资资本和其他所有可利用的经济资产和人力资产进行准备,以提高经济生产率和改善生活水平。最后,还应提出的是联合国的发展援助以各国政府为对象,强调政府在发展活动中的作用。一般来说联合国向发展中国家提供的援助是无偿的。

长期以来,粮农组织建立了全球粮食信息和预警体系;国际农发基金为最贫穷国家提供软贷款;联合国开发计划署每年预算10亿美元,其中的87%用于最贫穷国家的经济发展和生活条件的改善;难民事务高级专员公署向世界上2300万难民提供援助和保护;联合国人口基金用支出的70%救灾。[13]附属机构和专门机构除单独实施发展计划,还共同合作完成发展项目。世界卫生组织与联合国儿童基金会合作,在消灭天花,使世界上80%的儿童免于小儿麻痹、破伤风、白喉、结核、百日咳五种疾病侵袭方面作出了有效的努力,从而每年大约拯救300万生灵。

正是由于联合国的发展活动有明确的思路、目的,广泛的范围、专门的对象以及发展机制运行的多种模式,联合国才取得了上述成绩。近20年以来,联合国发展活动的思路、目标、优先发展项目以及机制的创新都使联合国的发展活动发生了很大变化。

首先,80年代末,联合国提出“可持续发展”概念,形成了“可持续发展”战略,该战略关注人的发展,把满足人的需要放在首位,首先满足人的基本需要;保护环境,兼顾子孙后代的利益;实现发展权利和社会公正;促进民众参与发展,提高民众参与的能力。90年代初,秘书长提出发展文化的概念。他在《发展议程》中指出,“发展概念以及几十年来人们为减少贫困、文盲、疾病和降低死亡率进行的不懈努力是本世纪最伟大的成就。”“提高对有关发展的各项问题的认识水平和建立全球共识有助于建立一种‘发展文化’。”[14]

 其次,优先发展项目的确立对于从发展资源获取最大效益来说是不可缺少的。可持续发展战略放弃了单纯追求经济增长率的战略,而是从人的发展出发,于是,联合国逐步把发展活动的重点转移到以下六个方面:消除贫困和参与草根运动;治理环境与自然资源管理;治理发展;促进妇女发展;技术采用和转让;发展中国家的技术合作。以联合国开发计划署为例,在转向“人的可持续发展”目标后,将消除贫困(占39%)、政府管理(32%)、环境保护和自然资源(占21%)等作为援助的重点领域。[15]

最后,创新机制,开展多渠道的合作,吸收民众和非政府组织参与发展活动。如前所述,联合国历来重视政府在发展活动中的作用,因此,一直把发展中国家的政府作为援助对象和合作伙伴。随着发展思路和概念的转变,联合国越来越看重“民众自下而上发展和自主发展”、“当地发展”、“小区域发展”。1992-1996年,联合国开发计划署共实施90个发展项目,其中80个属于旨在鼓励基层民众参与的项目。

显然,民众参与是近20年来联合国开展发展活动的重要目标,而非政府组织则是民众参与发展的主要组织形式之一。联合国发展机构与非政府组织合作实施发展项目,已成为一种新的模式。目前在发展领域,联合国与非政府组织之间建立了以下几种合作关系。<1>支持性合作。近年来,联合国的发展援助基金开始流向非政府组织,拿联合国难民事务高级专员公署来说,它每年向全球130个非政府组织提供3亿美元的资金。<2>机制性合作。大量非政府组织取得经社理事会的咨商地位,它们进入联合国体系以后,首先应致力于联合国经社理事会及附属机构所关注的问题,如国际经济、社会、环境、文化、教育、卫生保健、科学、技术、人道主义和人权等问题。<3>分包合同式。联合国往往把援助项目以分包合同方式分转给非政府组织,通过此种方式由非政府组织去实施援助计划。<4>信息合作方式。联合国在人权领域与非政府组织的合作主要属于这种方式,非政府组织向人权委员会提供关于违反人权的信息,有时,后者的一个工作小组处理的全部案件中有97%的案件是由非政府组织报告的。

总之,近20年来发展活动的最大成就是:发展被认为是以人为中心的发展;基层参与是发展进程中的组成部分。无论作为国家的责任,还是作为各国人民的权力,无论是官方还是私方,无论是政府间组织还是非政府组织都是发展的行为者,因此,联合国作为国际合作的“关键性机制”应在新的层面上发挥协调作用。

 

          三、联合国经社机制的缺陷及改革

从联合国成立到今天,整个世界经历了半个多世纪的发展和变迁。联合国第三任秘书长吴丹对联合国体系的作用发表过如下看法,首先帮助殖民地国家取得政治独立,为保持和加强独立应该促进这些国家的经社发展。他说“我越来越深地认识到,世界区分为贫国和富国远远比政治、意识形态的区分更重要、更基本和更有爆炸性,联合国能够、必须在缩小贫富差距方面发挥领导作用。”[16]今天,吴丹的理想不仅没有完成,而且联合国面临了更新的课题和挑战。安南秘书长指出,“全球化正带给我们更多的选择和取得繁荣的新机会,但有些时候,它又是一种破坏性力量,像飓风一样,毁掉人的生命、工作和传统,面对全球化潜在的好处和风险,我们必须设法界定需要集体行动的领域,以捍卫全球的利益。”[17]而联合国应该成为捍卫全球利益的最佳工具。

削弱从吴丹到安南,他们都对联合国在发展领域的职能和作用有明确定位和清醒的思考,现在世界各国人民也越来越看重联合国的普遍性、合法性以及权威性。但联合国发展系统面临越来越多的困难,首先,资金短缺导致发展援助活动不断削减;其次,布雷顿森林体系正在削弱联合国的发展援助职能;再次,区域组织和非政府组织与联合国体系的合作也在影响着联合国系统的相对优势;最后,最关键的问题还出自联合国经社发展机制的内部,即经社理事会协调中心地位的被削弱。

根据宪章规定,促进经济社会发展的责任属于大会和大会权力之下的经社理事会,大会是决策机构,而非采取行动的机构,经社理事会是主管机构和协调中心,其地位相当于安理会在安全领域的位置,但经社理事会从未拥有过象安理会在安全领域里面那样的权威,安理会可以代表各会员国负起维和责任,随时召集会议,并采取行动以实施决议。与维和机制不同,经社理事会是一个讨论、审议、制订宏观政策,协调经社活动的组织,它的决议没有法律拘束力、缺乏实现其决议、纲领的有效手段。经社理事会每年只举行两次各为时一个月的会议[18],从程序上说,也不可能迅速、有效地开展工作。

由此可见,经社理事会同安理会权限的差别显示了联合国经社机制的先天性的缺陷。一些北欧的发展问题专家认为:“经社理事会在经社系统中被赋予的权力并不清楚、确切,这种模糊扩大到一种国际程度,致使各成员国对联合国在这个领域中的作用的看法大相径庭”。[19]正因如此,经社理事会的作用往往停留于表态、议论和交流,成为一种论坛式的机制。

不仅如此,经社理事会的地位和权力还不断受到挑战。首先,60年代,大批发展中国家进入联合国,它们常常绕过经社理事会,把发展问题拿到大会去讨论和处理,在他们看来,经社理事会不具有代表性。其次,大会还不断创立新的经社组织,这些组织在职能上与经社理事会的附属组织相重叠,在法律上更多地属于大会,联合国贸发会议,环境规划署,开发计划署均属于这类组织。最后,联合国的专门机构有自己的经费来源和组织结构,随着它们越来越深地卷入发展活动,这些专门机构往往越过经社理事会,直接与世界银行及地区一级银行合作,开展技术援助活动,其中包括对投资计划的可行性研究,对技术力量的培训以及对整个活动的管理。

总之,经社理事会作为经社系统的中心,仅仅是个协调中心,但其中心的协调作用又不断受到附属机构和专门机构的挑战,其监督、协调职能不断被削弱。

正是因为经社机制存在着先天性缺陷,经社机制的不断改革才始终在进行。从60年代开始,联合国经社机制的调整就已开始,但那时是扩大和充实时期。在整个60年代,联合国建立了开发计划署、工发组织,训研所,联合国大学,联合国人口基金以及住房、造房和规划委员会。另一个重大举措是把经社理事会席位从18个增加到27个。从80年代至今,联合国系统的经社机构已发展到近200个。因此,改革主要内容为精简机构,如秘书处支持机构的精简,其目的是突出经社c事会的地位,加强其权威性。1997年,秘书长实施了一个特别重大的改革举措,建立了联合国发展援助框架(UNJDAF),“旨在改善联合国机构,各国政府和其它参与者在发展领域的合作与避免重叠。[20]该项举措也是为了加强经社理事会的“协调中心”地位。

纵观经社系统的改革,或增设机构或撤销机构,除对经社理事会程序进行了改革,其他带根本性和实质性改革并未全面展开。联合国作为全世界所有发展行为者的中心和领导,经社理事会的作用是至关重要的,它如何真正发挥执行者和协调中心的职能就是改革的方向和目标。一些西方学者认为,宪章只规定了关于经社发展的宗旨和职责,却没有建立起实现其宗旨的有力机制。其实宪章中关于发展机制的规定是模糊还是空白,都不必把发展机制上的问题归咎于宪章。宪章为我们留下了改革经社机制的巨大空间。联合国毕竟拥有世界上最直接、最丰富的处理发展问题的经验,拥有一个覆盖面最广泛的信息网络和一个联合的、公正的发展合作渠道。我们期待着联合国经社发展机制的改革取得突破性的进展。

 

 

[1]《世界粮食首脑会议开幕》 人民日报,1996.11.14

[2]《全球贫富分化扩大》人民日报,1996.9.5².

[3]David P.Forsythe: The United Nations in the world Political Economy .Macmillan1989.P61

[4]联合国贸发会议;联合国儿童基金;联合国难民事务高级专员公署;世界粮食计划署;联合国训练研究所;联合国开发计划署;联合国环规署;联合国大学;联合国特别基金;世界粮食理事会;联合国人类住区中心;联合国人口基金。

[5]二类组织包括教科文组织、世界卫生组织、世界气象组织、世界知识产权组织。三类组织包括工发组织、粮农组织、国际贸易基金组织、国际金融公司、国际农发基金。四类组织包括万国邮政联盟、国际电信联盟、国际民用航空组织、国际海事组织。

[6]Nordic UN Project The UN in Development Reform Issues in the Economic and social Fields . 1991  P38.

[7]同前引书, P69

[8]王保流《联合国经济社会系统的进一步改革》载《联合国机制与改革》,北京语言学院出版社1995P188

[9]Kofi A. Annan, We the Peoples: the Role of the UNs 21th .. NewYork .2000 P40.

[10]赵黎青《非政府组织与可持续发展》经济科学出版社1998P284

[11]饶戈平《国际组织法》北京大学出版社1996年,P328

[12]《联合国开发计划署》世界经济年鑑1998,经济科学出版社,1999P496

[13]Paula HagPlayers and Issues in International Aid. America 1998,P82-89

[14]《发展议程,一份反思的论文》联合国纪事19949月中文版,第11卷第3P59-60

[15]《联合国开发计划署》世界经济年鑑1998,经济科学出版社,1999P496

[16]U.Thant View from the UN .NewYork 1978 p39.

[17]科菲·安南《国际共同体的含义》人民日报2000.2.3²

[18]1991年联大通过第46/235号决议,对这种会议制度进行了改革

[19]Nordic UN Project :The UN in Development Reform Issues in the Economic and Social Fields .1991.P37.

[20]Kofi A Annan :We the Peoples——the Role of the UN 21th .New York. 2000  p40.

 

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